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Harmonisiertes Fleischhygiene-Recht

Zwei politische Entscheidungen haben die Rahmenbedingungen für die österreichische Fleischwirtschaft nachhaltig verändert: Am 1.1.1994 trat Österreich dem Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) bei. Damit war u.a. die Verpflichtung verbunden, den Aquis communitaire in Bezug auf das gemeinschaftliche Lebensmittelrecht in das österreichische Recht zu übernehmen. Die Zoll- und Marktordnungsgrenzen zwischen Österreich und der EU blieben weiter aufrecht. Erst durch den Beitritt der Republik Österreich zur Europäischen Union am 1.1.1995 erfolgte die Vollintegration und die Teilnahme Österreichs am EU-Binnenmarkt.

von Foodaktuell Importer

Charcuterie in einer gewerblichen Metzgerei in Österreich

„Wie kamen die österreichischen Betriebe mit der Übernahme des EU-Hygienerechts zurecht?“ und „Mit welchen Strategien haben sich die österreichischen Betriebe im Wettbewerb des EU-Binnenmarktes behaupten können?“ Dr. Reinhard Kainz Leiter des Koordinationsbüros Fleischwirtschaft in der Wirtschaftskammer Oesterreich gibt Antworten, die der Schweizer Fleischbranche als Erfahrungsaustausch dienen: Seit dem 1.1.1994 war das EU-Fleischhygienerecht einem starken Wandel unterworfen. Jene Bestimmungen, die damals übernommen wurden, gelten heute nicht mehr. Daher ist es notwendig, zwischen der Phase von 1994 bis 2005 und der Phase ab 1.1.2006 zu unterscheiden.

Zwischen 1994 und 2005 waren alle grossstrukturierten Schlacht-, Zerlegungs- und Verarbeitungsbetriebe verpflichtet, innerhalb einer im Beitrittsvertrag vereinbarten Übergangsfrist die EU-Zulassung zu erlangen. Ein Betrieb galt als „grossstrukturiert“, wenn er als Schlachtbetrieb mehr als 20 GVE pro Woche erschlachtete, als Zerlegungsbetrieb mehr als 5 Tonnen Fleisch pro Woche zerlegte bzw. als Verarbeitungsbetrieb mehr als 7,5 Tonnen Fleischerzeugnisse pro Woche herstellte. Erkennbar waren die Produkte dieser Betriebe am ovalen Tauglichkeitsstempel bzw. am ovalen Genusstauglich-keitskennzeichen. Zu dieser Gruppe von Betrieben kamen zudem noch jene, die zwar nicht diese Grössengrenzen überschritten, aber freiwillig ihre Produkte in andere EU-Mitgliedsstaaten verbringen wollten.

Alle anderen Betriebe mussten ihren Absatzmarkt auf das Gebiet der Republik Österreich beschränken. Als Gegenleistung für die Beschränkung des Absatzgebietes hatten diese Betriebe erleichterte Anforderungen an Bau und Ausstattung zu erfüllen. Die Produkte dieser kleinstrukturierten Betriebe, die nicht EU-zugelassen, sondern bloss als „registriert“ galten, trugen einen kreisrunden Tauglichkeitsstempel bzw. ein kreisrundes Genusstauglichkeitskennzeichen.

Während es für die zulassungspflichtigen Betriebe keine Alternative gab, die höheren EU-rechtlichen Anforderungen umzusetzen, entsprachen die erleichterten Anforderungen im Grossen und Ganzen dem früheren österreichischen Fleischhygienerecht.
Um Allen die Anpassung an die EU-Hygienenormen zu erleichtern, wurde im Beitrittsvertrag ausdrücklich eine Sonderförderung für Umstellungsinvestitionen als zulässig verankert. Mit einer Förderhöhe von 25% wurden aus diesem Titel in den ersten Jahren ein Investitionsvolumen von 4.560 Mio. österreichische Schilling (umgerechnet 331,4 Mio EUR) unterstützt. Ein Umstand, der von der Schweizer Fleischwirtschaft keinesfalls vergessen werden sollte.

Die Umstellung lief in Österreich relativ gut, da die grossstrukturierten Betriebe sehr rasch ihre Zukunftschancen in der EU-Zulassung erkannt haben. Die Einen sahen neue Absatzmärkte im Ausland als wichtiges Expansionsfeld, da der österreichische Heimatmarkt mit zwei dominierenden Handelsketten als Hauptabnehmer und einer Vielzahl von Produzenten überbesetzt war. Andere grossstrukturierte Betriebe, die nicht selbst exportierten, partizipierten als Zulieferer an der Expansion ihrer Kunden.
Für die registrierten Betriebe, welche rund 70% der Mitgliedsbetriebe in Österreich ausmachen, gab es nur partiellen Umstellungsbedarf, da das bisherige österreichische Fleischhygienerecht ähnliche Anforderungen vorsah.

Trotzdem bedeutet jede Rechtsumstellung eine Neubewertung jedes einzelnen Betriebes. Unsicherheiten in der Auslegung des neuen Rechts und auch mancher Unwillen der Betriebsinhaber, von gewohnten Vorgangsweisen abzurücken, waren trotz allem Gegenstand mancher Auseinandersetzung.

Die zweite Phase ab 1.1.2006 wurde von einer völligen Neuordnung des EU-Hygienerechts eröffnet. Die Einordnung in (grosse) EU-zugelassene und (kleine) national registrierte Betriebe gab es so nicht mehr. Der Grundsatz lautete: „Zulassung für Alle!“ Ohne Begleitmassnahmen wäre dies eine Katastrophe für rund 70% der österreichischen Fleischer gewesen, für die bis dahin erleichterte Anforderungen als registrierte Betriebe galten.

Fünf Faktoren zur Bewältigung des EU-Hygienerechts

Der 1. Faktor
war die „Simplification“ der Hygienebestimmungen. Entsprechend der langjährigen Forderung des Internationalen Metzgerverbandes in Brüssel wurde die Unmenge detaillierter Regelungen wesentlich zurückgestutzt. So ist z.B. nicht mehr verpflichtend vorgesehen, dass in einem Zerlegeraum eine Kühlanlage vorhanden sein muss und die Raumtemperatur maximal +12°C betragen darf. Es genügt, wenn der Betriebsinhaber durch den Zerlegeablauf sicherstellt, dass die Innentemperatur des Fleisches +7°C nicht übersteigt. Ein anderes Beispiel betrifft die spezifischen Vorschriften für die Herstellungsbetriebe von Fleischerzeugnissen. Eine ganze Richtlinie wurde durch einen Text von lediglich einer halben Seite ersetzt.

Der 2. Faktor

stellt die Anwendung des „risikobasierten“ Ansatzes in der Praxis dar. Die Hygienemassnahmen sind von der Art und Grösse des Betriebes abhängig. Es werden nicht mehr alle Betriebe über einen gemeinsamen „Leisten geschoren“.
Ausdrücklich ist dieser Grundsatz z.B. in Art. 5 Abs 2 Buchstabe g der EG-Verordnung 852/2004 über die Lebensmittelhygiene bezüglich der Art und Weise der Dokumentation der Eigenkontrollmassnahme verankert. Die Bestimmung besagt, dass die Dokumentationen und Aufzeichnungen der Art und Grösse des Lebensmittelunternehmens angemessen sein müssen.

Der 3. Faktor

betrifft die Konkretisierung der Guten Hygienepraxis und der Grundsätze des HACCP-Konzeptes in Form von nationalen Hygieneleitlinien. Art. 7 der EG-Verordnung 852/2004 sieht vor, dass die Wirtschaft eines EU-Mitgliedsstaates die hygienischen Anforderungen in einer Branche in Hygieneleitlinien gleichsam in die Sprache der Betroffenen und zugeschnitten auf ihre konkreten Sachverhalte übersetzen soll. Das Ergebnis muss mit den anderen Verkehrskreisen besprochen und von der nationalen Behörde genehmigt werden.

Wir haben in Österreich sehr gute Erfahrungen mit diesem Instrument gemacht und als eine der ersten Wirtschaftsverbände in der EU solche Hygieneleitlinien aufgestellt.
Was soll man sich unter den Hygieneleitlinien konkret vorstellen?
Reinigung und Desinfektion ist Teil der Guten Hygienepraxis. Es ist nicht nur wichtig, dass gereinigt und desinfiziert wird, sondern auch, dass der Reinigungserfolg überprüft wird.

In Grossbetrieben wird dies durch die Aufzeichnung des Umstandes der Reinigung dokumentiert und gegebenenfalls mittels mikrobiologischen Abklatschproben überprüft. In Kleinbetrieben ist dies in der Praxis unverhältnismässig und illusorisch. Kaum ein Betriebsinhaber wird tatsächlich eine „Stricherlliste“ über eine durchgeführte Reinigung führen. Die Leitlinie sieht daher stattdessen eine verpflichtende visuelle Kontrolle der Arbeitsflächen und der Maschinen vor dem Arbeitsbeginn vor. Eine Massnahme, die in der Praxis angenommen wird, da die Betriebsinhaber die Sinnhaftigkeit dieser Vorgehensweise verstehen.

Ein anderes Beispiel betrifft die Dokumentation des Erhitzungsvorgangs bei der Herstellung eines Fleischerzeugnisses als Kritischen Kontrollpunkt. In Grossbetrieben werden der Temperaturverlauf und die Dauer des Erhitzungsvorganges für jede Charge einzeln aufgezeichnet. In Kleinbetrieben ist die Aufzeichnungspflicht nur auf jene Chargen beschränkt, bei denen das vorgegebene Temperatur-Zeit-Schema nicht eingehalten wird. Es erfolgt daher eine verpflichtende Dokumentation nur im Falle eines Fehlers in Form eines Fehlerprotokolls.

Der 4. Faktor

umfasst die Anwendung der Anpassungsmöglichkeiten, die das EU-Hygienerecht selbst bietet. Sowohl die EG-Verordnung 852/2004 gibt im Art. 13 als auch die EG-Verordnung 853/2004 im Art. 10 den einzelnen EU-Mitgliedsstaaten die Ermächtigung, die EU-Hygienevorschriften anzupassen, d.h. abzuändern, wenn dies z.B. für die Aufrechterhaltung traditioneller Herstellungsverfahren notwendig ist. Solche nationalen Anpassungsverordnungen sind vom jeweiligen EU-Mitgliedsstaat der Kommission zu notifzieren und dürfen nur dann in Kraft treten, wenn ihnen von der Kommission nicht innerhalb einer bestimmten Frist widersprochen wurde.

Anfang März 2006 trat in Österreich die sogenannte „Lebensmittelhygiene-Anpassungs-verordnung“ in Kraft, mit der – um ein Bild als Vergleich heranzuziehen – den EU-Hygienevorschriften für Schlacht- und Zerlegungsbetriebe „die Giftzähne“ für Kleinbetriebe gezogen wurde. Zusätzlich zum Anforderungsprofil, das bereits durch die Simplification reduziert worden war, wurden weitere Anpassungen für kleinstrukturierte Betriebe vorgenommen.

Die genannte nationale Verordnung sieht z.B. vor:

Keine Stallungen, wenn die Tiere nicht über Nacht im Schlachthof verbleiben;

Keine Waschanlage für Tiertransporte, wenn die Anlieferung der Schlachttiere direkt vom Tierhaltungsbetrieb zum Schlachthof erfolgt;

Keinen eigenen, vom Schlachtraum getrennten Zerlegungsraum bei zeitlicher Trennung der Arbeitsgänge (das bedeutet: ein Schlacht- und Zerlegungsbetrieb mit einem einzigen Arbeitsraum ist zulassungsfähig);
Erleichterungen bei der Lagerung von vorläufig beanstandetem Fleisch und
Erhöhung der Temperaturanforderung für Faschiertes von +2°C auf +4°C, wenn das Faschierte in Österreich hergestellt und in Österreich an Einzelhandelsunternehmen oder Endverbraucher abgegeben wird.

In diesen Fällen werden genau genommen keine Ausnahmen vom Zulassungsstandard definiert, sondern der Zulassungsstandard selbst angepasst. Mit anderen Worten: kleine Schlachthöfe, welche die Anpassung in Anspruch nehmen, sind keine zugelassenen Schlachthöfe 2. Klasse, sondern völlig den anderen zugelassenen Schlachthöfen gleichwertig.

Mit der Simplification der EU-Hygienevorschriften und den Anpassungen durch die Lebensmittelhygiene-Anpassungsverordnung ist die Pflicht zur Zulassung für die Schlachtbetriebe in Österreich machbar. Wichtig war der österreichischen Bundesinnung der Fleischer, dass die gleiche Zulassungspflicht auch für bäuerliche Schlachtungen im Rahmen der Direktvermarktung gilt. Damit ist gewährleistet, dass auch die Landwirtschaftsverteter die Anliegen der gewerblichen Wirtschaft in diesem Punkt voll unterstützen.

Der 5. Faktor

beinhaltet die Schaffung einer Alternative zur Zulassung bei Zerlegungs- und Verarbeitungsbetrieben. Die EG-Verordnung 853/2004 über spezifische Vorschriften für Lebensmittel tierischen Ursprungs ist eindeutig: Zerlege- und Verarbeitungsbetriebe von Fleisch müssen zugelassen werden. Wenn die Be- und Verarbeitung von Lebensmitteln jedoch in einem Einzelhandelsunternehmen erfolgt, dann besteht gemäss Art. 1 Abs 5 der genannten EG-Verordnung keine Zulassungspflicht. Dies gilt auch dann, wenn diese Einzelhändler ihre Produkte an andere Einzelhändler, z.B. andere Fleischer oder die Gastronomie, verkaufen und diese Tätigkeit nach nationalem Recht eine nebensächliche Tätigkeit auf lokaler Ebene von beschränktem Umfang ist.

Diese Bestimmung ist der Ansatzpunkt für den sog. „Einzelhandels-Fleischer“ als Alternative zum EU-zugelassenen Zerlegungs- und Verarbeitungsbetrieb. Eine solche Alternative hat jedoch nur dann praktische Bedeutung, wenn die Grenzen für die Begriffe „nebensächliche Tätigkeit“, „lokal“ und „beschränkter Umfang“ nicht zu eng gesteckt werden, da jeder Betrieb ein Entwicklungspotential benötigt. Der irische Verband ist z.B. daran gescheitert, da dort unter diese Kriterien nur Fleischer fallen, die maximal 250 kg Fleisch in der Woche zerlegen.

In Österreich ist es mit der Lebensmittel-Einzelhandelsverordnung gelungen, den „Einzelhandels-Fleischer“ als Alternative zur Zulassung mit Leben zu erfüllen. Fleischer, die neben ihrem Verkaufsraum maximal 5 Tonnen pro Woche zerlegen bzw. daraus Fleischerzeugnisse herstellen, können diese Alternative zur Zulassung in Anspruch nehmen. Sie ist deshalb vollwertig, da diese Betriebe ihre traditionellen Absatzkanäle innerhalb
des Inlandes weiter bedienen können.

Diese Beispiele sollen zeigen, dass das EU-Hygienerecht sehr wohl Möglichkeiten vorsieht, wie auf gewerbliche und regional unterschiedliche Strukturen Rücksicht genommen werden kann. In der Praxis zeigen sich v.a. 2 Defizite:

Es gibt in jedem Land Wirtschaftstreibende, die sich mit neuen Vorschriften gar nicht auseinander setzen wollen und jede Änderung von vornherein ablehnen. Dadurch werden Alternativen übersehen oder nicht genützt.

Ein weiteres Defizit betrifft manche Aufsichtsorgane. Der Wortlaut mancher EU-Bestimmungen wird bewusst oder unbewusst eng ausgelegt, da „uns das so aus Brüssel auferlegt“ wurde. Es wird oft gar nicht überlegt, welche Spielräume bei Wahrung aller Grundsätze des Hygienerechtes genützt werden können, um bestehende Strukturen zu unterstützen. Der bessere Weg wäre hinter die EU-Bestimmungen zu sehen und die ohnehin vorhandenen Möglichkeiten, auf die unterschiedlichen nationalen Gegebenheiten zu reagieren, besser zu nützen.

EU-Binnenmarkt für Fleisch und Fleischerzeugnisse

Der EU-Binnenmarkt ist weder das wirtschaftliche Paradies noch eine Einbahnstrasse. Der Wettbewerb im EU-Binnenmarkt ist hart und erlaubt nur professionell agierenden Betrieben, die alle ihre Rationalisierungsreserven ausgeschöpft und ein eigenständiges Profil entwickelt haben, erfolgreich zu sein.

Für einen Teil der österreichischen Betriebe sind die Auslandsmärkte überlebenswichtige, neue Absatzkanäle geworden, durch die ihre Kapazitäten besser ausgelastet werden.
Die österreichische Export- und Importstatistik für Fleisch und Fleischerzeugnisse zeigt seit 1995 eine ununterbrochen ansteigende positive Entwicklung zu Gunsten der österreichischen Betriebe. Die Zahlen belegen, dass die österreichische Fleischwirtschaft ihre Chancen im EU-Binnenmarkt auch tatsächlich nutzen kann.

Die Exportstrategie ist jedoch nur für einen Teil der Betriebe umsetzbar. Für manche Betriebe ist die Besinnung auf ihre regionalen Wurzeln eine Überlebensstrategie geworden. Regionalität ist somit eine mögliche Antwort auf die Globalisierung der Beschaffungsmärkte. Kooperationen zwischen Landwirten und Fleischern können eine glaubwürdige, nachvollziehbare Grundlage für regionale Spezialitäten im sogenannten „Feinkostladen“ Österreich sein. Erfolgreiche Beispiele zeigen, dass Fleischer zu einer nachgefragten Adresse im kulinarischen Profil Österreichs werden.

Dr. Reinhard Kainz, Leiter des Koordinationsbüros Fleischwirtschaft
in der Wirtschaftskammer Oesterreich.

Vortrag anlässlich der SFF-Tagung an der Mefa in Basel am 19.11.2008

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