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Beispiel Österreich?

Im Zusammenhang mit einer möglichen Grenzöffnung im Agrarbereich wird oft auf das Beispiel Österreich verwiesen. Tatsächlich hat das Nachbarland seine Landwirtschaft beim EU-Beitritt nicht geopfert – es lässt sie sich seither einfach von der EU finanzieren.

von Eveline Dudda lid

Österreich ist ein bisschen wie die Schweiz. Vor dem Beitritt zur EU im Jahr 1995 hatte es bezüglich Grenzschutz im Agrarbereich sogar ein mit der Schweiz vergleichbares Verhältnis zu seinen Nachbarländern. Damals waren sowohl die Konsumenten – als auch die Produzentenpreise wesentlich höher. So lagen 1991 beispielsweise der Milchpreis 23%, der Weizenpreis 46 % und der Schlachtschweinepreis 22 % über dem von Deutschland. Entsprechend bange standen die Bauern einem EU-Beitritt gegenüber.

Doch die staatlichen Stellen rechneten ihnen vor, dass der Wandel nur einen Wertschöpfungsverlust in Höhe von ca. 3,6 Mrd. Schilling nach sich ziehen würde, was umgerechnet 280 Mio. Euro entspricht. Ein Betrag in dieser Höhe schien verkraftbar und leicht zu kompensieren. Also standen die Bauern dem EU-Beitritt nicht im Weg.

Dann kam die Stunde Null und die Agrarmärkte wurden von einem Tag auf den anderen vollständig geöffnet. Die Preise sanken: Für Milch bekamen die Bauern 33 %, fürs Getreide 50%, für Schweine 20% und fürs Schlachtvieh schlagartig 17% weniger.

Doch die Politiker hatten bereits zuvor zeitlich begrenzte degressive Ausgleichszahlungen mit der EU ausgehandelt, um die Einkommensminderungen abzufedern. Diese Ausgleichszahlungen wurden von der EU zu einem Drittel finanziert.

Dazu kamen Direktzahlungen der EU, welche zu 100% EU-finanziert waren, plus zusätzlichen Beiträge fürs Berggebiet, für benachteiligte Gebiete und die Teilnahme an EU-cofinanzierten Agrarumweltprogrammen. Alles in allem konnten die österreichischen Bauern nach dem EU-Beitritt Gelder aus vier verschiedenen Kanälen beziehen:

  • 487 Mio. Euro Ausgleichszahlungen aus der Gemeinsamen Agrarpolitik, GAP;
  • 1,17 Mrd. Euro degressive Ausgleichszahlungen während einer 4-jährigen Übergangsperiode (1995: 508 Mio. Euro, 1996: 283 Mio. Euro, 1997: 196 Mio. Euro, 1998: 95 Mio. Euro);
  • 210 Mio. Euro Direktzahlungen fürs Berggebiet und sonstige benachteiligte Gebiete inklusive des früheren Bergbauernzuschusses aus nationalen Mitteln;
  • 530 Mio. Euro Direktzahlungen im Rahmen des Agrarumweltprogramms;
  • 327 Euro kamen dann noch an zeitlich begrenzten degressiven Ausgleichszahlungen für die Lagerabwertung hinzu, sie waren zu 43 % EU-kofinanziert.

Im Jahr 1995 flossen also rund 2 Mr. Euro in die Landwirtschaft, wovon ein wesentlicher Teil aus dem Topf der EU stammte. Der Mittelfluss hielt an. Die Ausgaben für die Landwirtschaft stiegen in den ersten zehn Jahren nach dem Beitritt um fast 50%, wie Josef Hoppichler von der Bundesanstalt für Bergbauernfragen in seinem Bericht „Was brachte der EU-Beitritt der österreichischen Landwirtschaft?“ festhält. Hoppichler schreibt: „Damit lagen sie deutlich über dem BIP-Wachstum von ca. 103 Prozent und über dem Ausgabenwachstum des Bundes von ca. 85 Prozent.“

Die hohen Beiträge konnten den verschärften Strukturwandel trotzdem nicht verhindern. In den ersten zehn Jahren nach dem EU-Beitritt hat rund jeder dritte Hof in Österreich seinen Betrieb eingestellt. Von ursprünglich 280’000 Betrieben gaben 90’000 auf. Hoppichler: “Viele Nebenerwerbs- und Rentenbetriebe zogen aufgrund des zusätzlichen Anpassungs- und Innovationsstresses das Ausscheiden vor. Dagegen konnten sich die Haupterwerbsbetriebe, nicht zuletzt aufgrund der umfangreichen Direktzahlungsprogramme relativ gut behaupten und blieben mehr oder weniger konstant.”

Österreich hatte sehr klein strukturierte Betriebe. Beim Beitritt zur EU standen z.B. nur 0,5 % der Milchkühe in Betrieben die mehr als 50 Kühe hielten, während in England bereits 80 % und in Deutschland 40 % der Betriebe Herden in dieser Grössenordnung hatten. Betriebe mit Milchquoten über 100’000 kg pro Jahr waren vor dem EU-Beitritt in Österreich praktisch inexistent; 2005 gehörten immerhin rund 15 % der Milchviehbetriebe zu den sogenannten “EU-reifen Wachstumsbetrieben”.

Wer nicht wachsen wollte hörte auf, 40% der Milchbauern hängten in den ersten 10 Jahren nach dem Beitritt das Melkzeug an den Nagel. Die anderen steigerten die Milchleistung pro Kuh und Betrieb. In der Rinder- und Schweinehaltung gab es ebenfalls einen deutlichen Intensivierungsschub, die Ställe wurden grösser, die österreichische Landwirtschaft EU-kompatibler. Hoppichler: “Über die Europäisierung der Agrarwirtschaft entstand ein starker Intensivierungs- und Wettbewerbsdruck. Der Motor des Strukturwandels wurde über den EU-Beitritt auf höhere Touren geschaltet.”

Der Red-Bull-Effekt

Trotz allem sind die österreichischen Betriebe mit durchschnittlich 19,7 Hektar und die Milchviehbetriebe mit rund 20 Milchkühen weiterhin klein. Klein blieb auch das Einkommen. Mit dem Beitritt stiegen die Einkünfte aus der Land- und Forstwirtschaft zwar kurz an, fielen danach aber wieder auf das vorherige Niveau zurück. Heute stammen vom Landwirtschaftlichen Einkommen in Höhe von 28’000 Euro pro Betrieb rund 18’000 von der öffentlichen Hand.

Je nach politischem Hintergrund wird der EU-Beitritt in Österreich hochgelobt oder kritisch hinterfragt. Die erste Gruppe betonte lange Zeit die Abnahme des Agrar-Handelsbilanzdefizits. Dieses lag Anfang der 1990er Jahre bei minus einer Milliarde Euro und betrug zehn Jahre später nur noch 80 Mio. Doch Hoppichler relativiert: “Man muss den stark steigenden Aussenhandelsüberschuss der Getränkeindustrie abziehen.” Der “RedBull-Effekt” des österreichischen Aussenhandels habe nämlich kaum etwas mit dem EU-Beitritt zu tun.

Wenn man heute die Getränkeexporte (2,2 Mr. Euro) berücksichtigt hat sich das Agrar-Handelsbilanzdefizit inzwischen massiv vergrössert. Einfuhren in Höhe von 10,7 Mrd. Euro (ohne Getränke) standen im Jahr 2016 Ausfuhren in Höhe von 8,2 Mrd. Euro gegenüber, die Bilanz ist folglich mit 2,5 Mrd. Euro negativ. Daran ändern auch die stark gestiegenen Käseexporte nichts. Das liegt vielleicht auch daran, dass die Österreicher überschüssige Milch offenbar im Ausland als Schmelzkäse “entsorgen”. Denn das ist das einzige Produkt, bei dem der Selbstversorgungsgrad in den letzten 20 Jahren auf beinahe 400% gestiegen ist. In vielen anderen Bereichen ist er dagegen gesunken.

Konsumentenpreise blieben hoch

Natürlich gab es auch Gewinner. Viele Spezialbetriebe, insbesondere die Winzer schafften es, sich in der Qualitäts-Produktion zu etablieren und durch innovatives Marketing höhere Einnahmen zu realisieren. Österreichs Nahrungsmittelindustrie verstand es, die führende Rolle im Bio-Sektor und die Gentechnik-Freiheit für ein positives Image im Ausland zu nützen.

Davon haben die Konsumenten aber nichts. Obwohl die Produzentenpreise deutlich sanken blieben die Lebensmittelpreise nahezu konstant. Nahrungsmittel und Getränke wurden nur kurzfristig rund 2,5 % billiger, anschliessend folgten die Preise wieder dem steigenden Trend der Vorjahre. Dass die gesunkenen Rohstoffpreise nur zum Teil an die Verbraucher weitergegeben erstaunt angesichts der  Konzentration im Detailhandel nicht. Diese ist in Österreich fast so mächtig wie in der Schweiz.