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Zölle senken, kein Problem?

Eine neue Studie kommt zum Schluss, dass durchaus Spielraum besteht, Lebensmittelzölle zu senken, ohne dass die Bauern stark tangiert würden. Beim Bauernverband ist man skeptisch.

von Roland Wyss

Für Butterhersteller sei der Grenzschutz höher als für die Milchproduzenten, heisst es in einer neuen Studie. (Auf dem Bild: Blick in das Butterfass).

Im Durchschnitt erhebt die Schweiz auf Lebensmittel Zölle von 36,1 Prozent. In der EU betragen die Zölle bei Agrarimporten nur 10,7 Prozent. Das Staatssekretariat für Wirtschaft Seco wollte genauer wissen, bei welchen Produkten das Zollsenkungspotenzial wie gross ist und gab eine Studie über mögliche Zollsenkungen im Auftrag*. Die Autoren kommen zum Schluss, dass es verschiedene Möglichkeiten gibt, Zölle zu senken, ohne dass die landwirtschaftliche Produktion beeinträchtigt wird. Martin Pidoux, Dozent für Agrarökonomie und Agrarpolitik an der Hochschule für Agrar-, Forst- und Lebensmittelwissenschaften HAFL und einer der Autoren, sagt gegenüber alimenta:

«Die Studie zeigt, dass es ein gewisses Potenzial gibt, den Grenzschutz zu reduzieren, ohne die Landwirtschaft negativ zu beeinflussen. Es sollte helfen, die Grenzschutz-Debatte weniger dogmatisch und dafür sachlicher und pragmatischer zu führen.»

Die Modellrechnungen zeigen laut Pidoux aber, dass dieses Vorgehen nur moderat positive volkswirtschaftliche Auswirkungen hätte. Die Konsumenten könnten je nach Abbau-Szenario 80 bis 325 Mio. Franken einsparen, während die Verluste der Landwirtschaft bei 23 bis 81 Mio. Franken liegen würden». Laut der Studie sind auch in Bereichen, die als «sensibel» gelten, gewisse Zollsenkungen ohne grosse Auswirkungen möglich, etwa bei Milch, Rindfleisch, Geflügel, Kartoffeln, Gemüse oder Wein. Rascher auf einen Zollabbau reagieren würde die Produktion von Getreide, Ölsaaten und der Obstanbau.

Alles gar nicht so schlimm?

Laut den Modellrechnungen hätten Zollsenkungen um 25 Prozent bei Kartoffeln, Rindfleisch, Geflügel, Rohmilch und Butter nur «kleine Auswirkungen», ebenso Zollsenkungen um 50 Prozent für Tomaten, Wein, Frischmilchprodukten, Rahm und Milchpulver. Konkret: Die Preise würden um höchstens zwei Prozent sinken, die Mengen um höchstens ein Prozent. Diese Ergebnisse seien aber vorsichtig zu interpretieren, sagt Pidoux. Das Modell könne die Komplexität des Grenzschutzes, namentlich die Importkontingente und den Detaillierungsgrad der einzelnen Zollpositionen, nur teilweise abbilden. Um Grenzschutzpotenziale genauer einzuschäten, seien weitere Analysen notwendig.
Die Autoren sehen mehrere Abbau- und Vereinfachungsmöglichkeiten beim Grenzschutz. So könnten Ausserkontingentzollansätze (AKZA) bei Kontingenten, die nicht ausgeschöpft werden – etwa für Zuchtschweine, Mostobst oder Brennobst oder Wein – gesenkt werden. Kontingente, die gar nicht bewirtschaftet werden – einige Milchprodukte, getrocknete Eiprodukte, Traubensaft oder Hartweizen – könnten abgeschafft werden.

Bei den ausgeschöpften Kontingenten wie Rindfleisch, Geflügel und Kartoffeln gehe es um sensible Produkte, diese müsse man von Fall zu Fall analysieren, sagt Pidoux. Aber auch hier seien fallweise Zollreduktionen möglich ohne negative Auswirkungen auf die Inlandproduktion. Und bei den saisonalen Regelungen für Früchte und Gemüse könnten laut Studie die Kontingentszollansätze ohne Auswirkungen auf die Produktion aufgehoben werden, allerdings auch ohne grosse Auswirkungen auf die Ladenpreise. Auch für eine Senkung von probihitiv hohen Ausserkontingentszollansätzen bestünde ein «gewisser Spielraum».

Ganz unbestritten ist ein Zollabbau bei exotischen Früchten, wo Zölle von durchschnittlich 6,1 Prozent erhoben werden. Auf Bananen beispielsweise wird ein Zoll von 14 Franken pro 100 Kilogramm erhoben. Der Bundesrat hat Ende 2017 bereits beschlossen, diese Zölle abzubauen und die Produkte für die Konsumenten so zu verbilligen.
Noch komplizierter wird es beim Thema Industrieschutz. Hier gibt es einerseits einen expliziten, vom Gesetzgeber gewollten Industrieschutz, z.B. für Mehl, wo zusätzlich zum Rohstoffzoll ein Zoll von 20 Fr./100 kg anfällt. Auch bei vielen verarbeiteten Produkten wie Speiseeis, Schokolade, Kleingebäck, Konfitüren oder Rösti werden «Verarbeitungszölle» von bis zu 120 Franken pro 100 Kilogramm erhoben. Im Anhang der «Verordnung über die Industrieschutzelemente (ISE) und die beweglichen Teilbeträge bei der Einfuhr von Erzeugnissen aus Landwirtschaftsprodukten» sind die fixen Industrieschutzbeträge festgehalten. Dazu kommt jeweils ein beweglicher Agrarschutz-Teil, der von den Preisunterschieden zwischen der Schweiz und den Exportländern abhängt. Dieser Grenzschutz könnte «systematisch aufgehoben werden», heisst es in der Studie, «ohne dass sich dies negativ auf die landwirtschaftliche Produktion auswirken würde.» Einerseits wird der ISE gegenüber dem Hauptwirtschaftspartner der Schweiz, der EU, im Rahmen des Protokolls 2, bereits ausgeschaltet. Andererseits lasse sich dieser Industrieschutz «kaum mit den Prinzipien vereinbaren, die unserer Wirtschaftspolitik zugrunde liegen».

Schutz für Butterhersteller höher als für Milchbauern

Daneben gibt es einen impliziten Industrieschutz, der nicht ausdrücklich im Zolltarif ersichtlich ist, aber aufgrund der Zollstruktur mit höheren Zollansätzen bei verarbeiteten Produkten als bei den Rohstoffen entsteht. Die Autoren kommen aufgrund von Marktdaten zum Schluss, dass etwa Schweizer Hersteller von Butter und Vollmilchpulver mit überhöhten Margen von einem impliziten Industrieschutz profitieren. Der Schutz der ersten Verarbeitungs­stufe sei hier höher als derjenige der Rohstoffproduktion, aufgrund von extrem beschränkten Kontingenten und sehr hohen AKZA. «Rechnerisch könnten die beweglichen Teilbeträge ohne Auswirkungen auf den Milchpreis um 40 bis 50 Prozent gesenkt werden», heisst es. Die Butter- und Milchpulverpreise würden so für Schokoladenhersteller und Biskuithersteller sinken. «Die aktuellen Wettbewerbsverhältnisse in der Schweiz garantieren aber nicht, dass dies für die Bauern ohne Druck auf den Milchpreis erfolgen würde», sagt Pidoux.

Gegen die Hochpreisinsel

Beim Seco heisst, es die Studie sei im Rahmen der Fragestellung in Auftrag gegeben worden, ob und wie mit Importerleichterungen gegen die Hochpreisinsel Schweiz vorgegangen werden könnte. «Das in der Studie identifizierte Handlungspotenzial ist nicht als direkte Handlungsempfehlung zu verstehen», sagt Seco-Sprecher Fabian Maienfisch. Beim Schweizerischen Bauernverband (SBV) hält man das Ansinnen, einseitig Grenzschutz abzubauen, für einen strategischen Fehler.

«Damit verschenkt man Verhandlungsmasse für Verhandlungen über Freihandelsabkommen»

sagt Beat Röösli, Leiter Internationales beim SBV. Wenn die Schweiz Grenzschutz unilateral dort abbaue, wo es nicht wehtue, dann blieben für die Verhandlungen nur noch Positionen, wo es wehtue. Dazu komme, dass Länder, die bisher von Zollpräferenzen aufgrund von Abkommen mit der Schweiz profitiert hätten, diese Vorteile verlieren würden.

Seco-Sprecher Maienfisch entgegnet, die Interessen der Verhandlungspartner lägen bei modernen Freihandelsabkommen immer weniger bei Zöllen und immer mehr bei technischen Handelshemmnissen, geistigem Eigentum, Investitionen oder Dienstleistungen.
«Die Grundsatzfrage ist, ob man das Preisniveau halten will», sagt Röösli. Dies möchte natürlich der Bauernverband, ganz im Gegensatz zum Seco, das die Hochpreisinsel angreifen möchte. Röösli sagt, das heutige Kontingentsystem zum Beispiel sei zwar kompliziert, aber sinnvoll und auch effizient, indem verhindert werde, dass im Inland Überschüsse entstehen. Röösli findet, die Sichtweise der Studie sei etwas einseitig und rein volkswirtschaftlich, die Mechanismen in den Wertschöpfungsketten würden zu wenig berücksichtigt. So beurteilt er beispielsweise die prognostizierten Einsparungen für die Kunden sehr skeptisch. «Preissenkungen bei den Produzenten werden nicht eins zu eins an die Konsumenten weitergegeben, sondern die Kaufkraft wird, wo möglich, abgeschöpft.»
roland.wyss@rubmedia.ch

*Réductions tarifaires autonomes dans le domaine agrialimentaire, Strukturberichterstattung Nr. 57/5.
Autoren: Jacques Chavaz, Martin Pidoux, Andreas Wunderlich, Andreas Kohler und Urs Egger. Die Studie ist zu finden unter: https://tinyurl.com/Seco-Agrarzoelle2018