Datum:

Wenig Kosten, wenig Nutzen

Die Swissness-Gesetzgebung, seit 2017 in Kraft, bringt der Land- und ­Lebensmittelwirtschaft wenig Kosten, aber auch wenig Nutzen. Zu diesem Schluss kommt eine Studie im Auftrag des Bundes.

von Roland Wyss

Die Landwirtschaft sieht die Swissness-Gesetzgebung als Erfolgsfaktor, für viele Verarbeiter ist sie ein konstantes Ärgernis. (Bild: zVg)

Die Swissness-Gesetzgebung in der Schweiz hat eine lange und schwierige Geschichte. Der Einführung der Gesetzgebung Anfang 2017 ging ein jahrelanges Seilziehen um Kriterien, Rohstoffprozente und Ausnahmeregelungen zwischen Landwirtschaft, Konsumentenverbänden und Verarbeitern voraus. In dem Prozess konnte die bäu­erliche Seite durch schlaues Taktieren mit Konsumentenverbänden, aber auch in Abstimmung mit dem federführenden Bundesamt für Landwirtschaft ihre wichtigsten Anliegen durchsetzen, während die Verbände der Lebensmittelhersteller die Prioritäten falsch setzten und beim Lobbying versagten. 

Mit einem Bericht, der im Dezember 2020 publiziert wurde, zieht der Bundesrat Bilanz. Der Bericht umfasst nebst dem Lebensmittelbereich auch die restliche Industrie und Dienstleistungen, die von der neuen Gesetzgebung betroffen sind. Der Bundesrat kommt darin zum Schluss, dass die Swissness-Gesetzgebung ihre Ziele insgesamt erreicht hat. Sie habe eine «moderat positive Wirkung auf die Schweizer Volkswirtschaft». Die Aufrechnung neuer Kosten und neuer Erlöse durch die Gesetzgebung führen nach den Berechnungen von zwei Studien im Auftrag des Bundes zu einem jährlichen Netto-Nutzen von mindestens 0,2 Prozent des Schweizer Inlandproduktes, was 1,4 Milliarden Franken pro Jahr entspricht. 

Für den Lebensmittelbereich stellt der Bundesrat einen «gewissen Handlungsbedarf» fest. Man wolle «in Zusammenarbeit mit den betroffenen Akteuren das Verfahren für die Gewährung von Ausnahmen vereinfachen», schreibt der Bundesrat. 

Wenig Wirkung, diffuser Nutzen

Für den Lebensmittelbereich gab der Bundesrat eine separate Studie in Auftrag. In der Studie «Evaluation der «Swissness» im Lebensmittelbereich», die von der Marketingberatung HTP St. Gallen erstellt wurde, heisst es, die Kosten und der Nutzen der neuen Gesetzgebung für die Land- und Ernährungswirtschaft seien klein. «Der empirische Befund setzt ein grosses Fragezeichen hinter die Wirksamkeit der heutigen Regelung», steht da. Und: «Ob der Nutzen des Gesetzes seine Kosten übersteigt, kann zum heutigen Zeitpunkt nicht valide abgeschätzt werden.» 

Für einzelne Hersteller seien Umstellungskosten zwar relevant, aber bezüglich der ­Nutzung der Swissness habe es nur wenige ­Ver­änderungen gegeben. Auch die Nachfrage nach Schweizer Rohstoffen habe sich nur minimal erhöht. Zollregelungen, Wechselkurs- und Rohstoffpreisschwankungen oder änder-nde Konsumpräferenzen hätten teilweise weit mehr Einfluss auf die Beschaffung von Roh­stoffen als die Swissness-Gesetzgebung, halten die Studienautoren fest.

Die Studie beruht auf einer Umfrage, die an 100 Lebensmittelhersteller verschickt wurde. 48 Hersteller gaben ihr Feedback. Davon gaben 88 Prozent an, bei der Nutzung von Swissness keine Änderungen vorgenommen zu haben. 55 Prozent gaben an, Rezep­turen, Werbung oder Verpackung geändert zu haben. Aufgrund der Umfrage schliessen die Studienautoren, dass diese einmaligen Umstellungskosten mit einzelnen Ausnahmen niedrig seien. Neun Unternehmen verlagerten Teile der Beschaffung in die Schweiz, um Swissness ausloben zu können. Diese Unternehmen hätten gut 28 Millionen Franken an Beschaffungsvolumen in die Schweiz verlagert, heisst es in der Studie. Auf den Gesamtmarkt hochgerechnet ergäbe dies 47 Mio. Franken, was 1,6 Promille des Umsatzes der Lebensmittelindustrie entspricht. 

Als Fallstudien wurden einzelne Themen vertieft geprüft: Swissness bei Fruchtsäften, bei Biscuits, und bei Wurstwaren. Daraus gewinnen die Autoren folgende Er­kenntnisse: 

■ Ausnahmen bei der Swissness können gewährt werden, wenn die Qualität der Schweizer Rohstoffe Anforderungen der Lebensmittelindustrie nicht erfüllt. Der ­Qualitätsbegriff ist aber nicht definiert und wird unterschiedlich interpretiert. Deshalb gibt es etwa Fruchtsafthersteller, die zum Beispiel für Beerensäfte auf die Beantragung von Ausnahmen verzichten, weil der Prozess aufwändig und häufig erfolglos ist. 

■ Wasser wird bei Bier als «wesenbestimmend» betrachtet und deshalb als Schweizer Rohstoff mitgerechnet, nicht aber bei Fruchsäften oder Schorlen. Dieser Unterschied wird als «unglücklich und will­kürlich» wahrgenommen. 

■ Bei den Biscuits wird festgestellt, dass
die Nachfrage nach Schweizer Mehl und Zucker zwar gestiegen ist, dass die zweite ­Verarbeitungsstufe dafür aber nicht höhere Preise bezahlen wolle. Auch Konsumenten haben keine höhere Zahlungs­bereitschaft. 

■ Auch bei den Wurstwaren stieg die Nachfrage nach Schweizer Produkten, die Kunden sind dafür – im Unterschied zu Biscuits – bereit, mehr zu bezahlen. Im wichtigen Absatzkanal Gastronomie gab es aber keine grossen Änderungen.

■ Die Umstellung von einem grossen ausländischen Rohstoff-Lieferanten auf mehrere kleine Schweizer Lieferanten bedeutet mehr Aufwand.

■ Insgesamt ist die Wirkung im Ausland marginal, die ausländische Konkurrenz wundert sich teilweise darüber, dass die Schweiz mit eigenen Regeln die Markt­position im Export schwächt. 

Die Studienautoren üben verschiedentlich Kritik an der Swissness-Gesetzgebung und an ihrer Umsetzung: Es werde die 80-Prozent-Anforderung für Schweizer Rohstoffe ausgehebelt – durch die Ausnahmebewilligungen und deren Umsetzung und durch das Kriterium des Selbstversorgungsgrades: Rohstoffe, bei denen der Selbstversorgungsgrad unter 50 Prozent liegt, müssen bei der Swissness-Berechnung nur zu 50 Prozent angerechnet werden, Rohstoffe mit einem Selbstversorgungsgrad von unter 20 Prozent gar nicht.

Kritisiert werden auch die Verarbeiter: Sie würden sich zwar gerne mit der Swissness profilieren, seien aber meistens nicht bereit, einen Mehrpreis an die Lieferanten zu bezahlen. 

Angleichung an Regeln für Industrieprodukte empfohlen

Die Studienautoren empfehlen, das Markenschutzgesetz für Nahrungsmittel an die Regelung für Industrieprodukte anzugleichen. Gleichzeitig schlagen sie vor, die komplizierten Ausnahmeregelungen und Berechnungen nach Selbstversorgungsgrad abzuschaffen und statt dessen nur die beiden Kategorien «prinzipiell anbaubar» oder «prinzipiell nicht anbaubar» zu verwenden. Als Alternative wird empfohlen, bei der Erteilung von Ausnahmebewilligungen Ernteschwankungen stärker zu berücksichtigen und das Verfahren zu vereinfachen.

Der Schweizer Bauernverband be­grüsste den Bericht des Bundesrates: Glaubwürdige Vorgaben an die Swissness sind weiterhin wichtig, um den Wert der Herkunft Schweiz zu erhalten. «Für die Schweizer Landwirtschaft sind sie zudem essenziell», heisst es in einer Mitteilung. Nur so könnten die einheimischen Bauernfamilien auch an der Wertschö­pfung verarbeiteter Lebensmittel teilhaben.

Geballte Kritik von den Verarbeitern

Bei der Föderation der Schweizerischen ­Nahrungsmittel-Industrien Fial teilt man die Schlussfolgerungen der Swissness-Studie für den Lebensmittelbereich. Fial-Geschäftsführer Lorenz Hirt sieht sich in seiner Einschätzung bestätigt: «Die Swissness-Gesetzgebung ist ein Bürokratiemonster mit sehr wenig effektivem Output.» Er fordert für die Weiterentwicklung der Gesetzgebung Vereinfachungen zum Beispiel für Halbfabrikate. So könne man ein Mehl mit 95 Prozent Schweizer Weizenanteil im Detailhandel als Schweizer Mehl und mit einem grossen Schweizer Kreuz darauf verkaufen, das gleiche Mehl gelte in einem Biscuit aber nicht als Schweizer Mehl, sondern müsse in 95 Prozent Schweizer Mehl und 5 Prozent ausländisches Mehl angerechnet werden. «Die geltende Halbfabrikate-Regelung ist eine grosse Herausforderung, vor allem bei Produkten, bei denen die Mengen an ausländischen Rohstoffen je nach Qualität der Ernte variieren», sagt Hirt.

Auch das Verfahren für die Genehmigung von Ausnahmen müsse vereinfacht werden, sagt Hirt. «Andere Branchen veröffentlichen einfach Listen mit nicht erhältlichen Produkten. Diese müssen nicht angerechnet werden. Wenn ein Schweizer Hersteller die Produkte liefern kann, werden sie von der Ausnahmeliste genommen.» Man müsse mittelfristig das Gesetz anpassen und sich am Rest der Wirtschaft orientieren, sagt Hirt – damit auch die Wertschöpfung auf Stufe Verarbeitung berücksichtigt werde und nicht nur der Rohstoff. 

Kritik kommt auch von den Schokolade-, Biscuit- und Süsswarenherstellern. Als einziger Verband der Lebensmittelbranche gehe Chocosuisse seit Jahrzehnten systematisch gegen Missbräuche vor, sagt Urs Furrer, Geschäftsführer von Chocosuisse und Biscosuisse. Die mit der Gesetzesänderung 2017 eingeführte Fokussierung auf die Rohstoffherkunft habe die Situation bei den Missbräuchen bislang nicht verbessert. Sie passe auch nicht recht zu Produkten, die primär aus exotischen Rohstoffen hergestellt werden. Die Rohstoffkriterien seien nicht zuletzt auch mit der Begründung eingeführt worden, dass die Landwirtschaft damit im Zuge eines Agrarabkommens mit der EU einer grenzüberschreitenden Konkurrenz begegnen könne, sagt Furrer. «Von einem solchen Abkommen oder anderweitigen Liberalisierungen im Agrarhandel ist man heute weit entfernt», sagt Furrer. Im Gegenteil: Beim Zucker etwa sei der Grenzschutz noch verschärft worden.

Durch den Agrarprotektionismus hätten die Verarbeiter schon höhere Rohstoffkosten, diese würden durch die komplizierten Swissness-Regeln noch weiter erhöht, sagt Furrer. Das Bundesamt für Landwirtschaft habe auch teilweise die Praxis für die Ausnahmeregelungen noch verschärft. «Das alles ist ärgerlich und hilft der Marke Schweiz nicht weiter.» Ärgerlich sei auch, dass das BLW schon Ausnahmen abgelehnt habe, obschon die zuständigen Branchenorganisationen, in denen alle betroffenen Akteure vertreten sind, mit dem Ausnahmegesuch einverstanden gewesen seien.

BLW will Verantwortung abgeben

Das BLW zeigt ein gewisses Entgegenkommen. «Der Prozess für die Formulierung von Eingaben und Begehren an das WBF für Ausnahmen nach Artikel 8 bzw. Artikel 9 der HasLV, für die brancheninterne Konsultation sowie für die Aufnahme der Ausnahmen wird von Vertretern der Lebensmittelindustrie als wenig unternehmensfreundlich und praxisorientiert empfunden», schreibt BLW-Sprecher Jonatahan Fisch. «Es soll darauf hingearbeitet werden, dass die Branchenorganisationen, die Landwirtschaft und die Konsumentenorganisationen diese Ausnahmeregelungen selber treffen können und damit mehr Verantwortung übernehmen.» Weiter betont Fisch, dass der Bundesrat eine Angleichung an die Regelung für Industrieprodukte (mehr inländische Wertschöpfung statt inländischer Rohstoffanteil) im Vorentwurf zum Gesetz vorgeschlagen habe, dies sei aber in der Vernehmlassung abgelehnt worden. 

roland.wyss@rubmedia.ch