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Die Rolle der Selbstkontrolle

Im totalrevidierten Lebensmittelrecht erhält die Selbstkontrolle mehr Gewicht. An der Wädenswiler Lebensmittelrecht-Tagung vom 12. Mai wurden deshalb verschiedene Aspekt der Selbstkontrolle diskutiert.

von pd/ZHAW

An der letzten Lebensmittelrechts-Tagung.

Auslöser für das Thema der diesjährigen Lebensmittelrecht-Tagung in Wädenswil war die Tatsache, dass im derzeit totalrevidierten schweizerischen Lebensmittelrecht die Selbstkontrolle akzentuiert wird. Etwa, indem im Entwurf für die totalrevidierte Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung (E-LGV) die Pflichten für die verschiedenen der Selbstkontrolle unterliegenden Akteure detaillierter als bisher umschrieben werden. Zudem besteht für Kleinstbetriebe neu die Möglichkeit der erleichterten Selbstkontrolle.
In ihrer Einführung umschrieb Tagungsleiterin Evelyn Kirchsteiger-Meier, Dozentin und Leiterin der Fachstelle Qualitätsmanagement und Lebensmittelrecht der ZHAW, den rechtlichen Rahmen der Selbstkontrolle im geltenden Recht: Auf Gesetzesstufe ist die Selbstkontrolle in Art. 23 des Lebensmittelgesetzes (LMG) verankert. Demnach muss jede Person, die Lebensmittel, Zusatzstoffe und Gebrauchsgegenstände herstellt, behandelt, abgibt, einführt oder ausführt, im Rahmen ihrer Tätigkeit dafür sorgen, dass die Waren den gesetzlichen Anforderungen entsprechen. Selbstkontrolle bedeutet also das Sicherstellen der lebensmittelrechtlichen Compliance. Obwohl ein strukturiertes Qualitätsmanagement-System rechtlich nicht ausdrücklich reglementiert ist, lässt sich die Selbstkontrolle am idealsten im Rahmen des betrieblichen QM-Systems umsetzen. Im Rahmen der Selbstkontrolle ergeben sich eine Vielzahl von Sorgfalts-, Vorbeuge-, Melde- und Nachweispflichten. Die Pflichten für den Lebensmittelunternehmer sind im schweizerischen Recht auf Verordnungsstufe konkretisiert, insbesondere in der Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung (LGV) sowie in der Hygieneverordnung (HyV).

Metall und Schwein in der Lasagne

Im ersten Referat der Veranstaltung betrachteten Fürsprecher Adrian Kunz, stellvertretender Leiter der Abteilung Recht sowie Thomas Lüthi, wissenschaftlicher Mitarbeiter und Projektleiter im Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV) die Thematik Selbstkontrolle aus juristischer und fachtechnischer Perspektive anhand eines fiktiven Fallbeispiels. Das Fallbeispiel betraf die Gesundheitsgefährdung durch einen metallischen Fremdkörper in einer Lasagne, wobei die Nachprüfung durch die kantonalen Behörden zusätzlich eine Täuschung aufdeckt, nämlich einen Anteil Schweinefleisch im Rindfleisch der Lasagne. Die unterschiedlichen Sichtweisen auf dieses Fallbeispiel führten zu interessanten Ausführungen bezüglich der Verantwortlichkeiten im Rahmen der Selbstkontrolle.
Aus juristischer Sicht bestehen Verantwortlichkeitsregelungen im Strafrecht, im Privatrecht sowie im Verwaltungsrecht. Zentral im Strafrecht, wo Untersuchungen von Amtes wegen erfolgen, ist der Nachweis des Verschuldens. Dieser Aspekt spielt im Verwaltungsrecht keine Rolle – hier steht die Wiederherstellung des rechtlich konformen Zustandes im Zentrum. Im gewählten fiktiven Beispiel heisst dies etwa, dass die Selbstkontrolle ungenügend umgesetzt wurde, weil die Nachprüfungen im Zusammenhang mit dem Metallteil ergeben haben, dass der Metalldetektor an der Produktionslinie nicht funktionstüchtig war, d.h. der entsprechende CCP (Critical Control Point) war nicht beherrscht. Es würde deshalb eine Beanstandung durch die Kontrollbehörden ausgesprochen und Korrekturmassnahmen müssten umgesetzt werden. Aus strafrechtlicher Sicht kann zudem eine Busse gemäss Art. 48 Abs.  1 LMG ausgesprochen werden

Aspekte von Food Fraud

Diskutiert wurde auch die Frage, wie weit die Selbstkontrolle geht. Der Fall des Schweinefleisches im Rindfleisch ist der Thematik Food Fraud (Lebensmittelbetrug) zuzuordnen. Food Fraud zielt darauf ab, einen wirtschaftlichen Vorteil zu generieren. Obwohl der betroffene Lebensmittelunternehmer im Fallbeispiel, das heisst der Hersteller der Lasagne, das Rindfleisch gemäss Spezifikation (100% Rindfleisch) eingekauft und auf Pferdefleisch untersucht hat, kann er strafrechtlich mit einer Busse belegt werden gemäss Art. 48 Abs. 1 LMG. Verwaltungsrechtlich steht auch hier die Wiederherstellung des rechtlich konformen Zustandes im Zentrum. Die Grenzen der Selbstkontrolle sind in den rechtlichen Vorschriften jedoch nicht abschliessend gesteckt, denn bei der Aufzählung der Instrumente der Selbstkontrolle gemäss Art. 49 Abs. 3 LGV handelt es sich nicht um eine abschliessende Liste. Der Einbezug von möglicherweise absichtlich zugeführten Gefahren (Themen Food Fraud, Food Defense) in die betrieblichen Präventivmassnahmen zur Selbstkontrolle ist demnach empfehlenswert; eine rechtliche Unsicherheit – im EU- und schweizerischen Lebensmittelrecht – verbleibt aber.

Verantwortlich für sichere Lebensmittel

Beim Thema Food Fraud das Lieferantenmanagements wichtig, das zeigte auch das Referat von Anselm Elles, Geschäftsführer AFC Risk & Crisis Consult GmbH, Bonn. Elles erläuterte die vielfältigen Risikoaspekte in der Lebensmittelherstellungskette, insbesondere bei globaler Beschaffung der zugekauften Materialien, und zeigte mögliche Lösungsansätze auf. Die bereits in der Einleitung von Evelyn Kirchsteiger-Meier dargelegte Einteilung der Gefahren in absichtlich und unabsichtlich zugeführte Gefahren, die mit unterschiedlichen Instrumenten beherscht werden können, wurde von Anselm Elles detailliert erläutert:
■ Bei Food Safety geht es um unabsichtlich zugeführte oder natürlicherweise im Produkt vorkommende Gefahren. Instrument zur Beherrschung von biologischen, chemischen und physikalischen Gefahren, die gesundheitsgefährdend sein können, ist das HACCP-System (Hazard Analysis and Critical Control Points – Gefahrenanalyse und kritische Kontrollpunkte) nach Codex Alimentarius, aufbauend auf prerequisites (gute Hygiene- und Herstellungs-Praxis GHP, gute Agrar-Praxis GAP etc.).
■ Bei Food Defense geht es um eine absichtliche Verunreinigung mit dem Ziel der Schädigung des Unternehmens; ein persönlicher wirtschaftlicher Gewinn des Saboteurs steht nicht im Vordergrund. Für die Thematik Food Defense wird als Beherrschungsmethode ein sogenanntes vulnerability assessement (Schwachstellenanalyse) angewendet. Eine international anerkannte Methode, wie es für HACCP der Fall ist (Methodik gemäss Codex Alimentarius), existiert indes für das Thema Food Defense noch nicht.
■ Als Food Fraud gelten Gefahren, die absichtlich aus wirtschaftlichen Gründen zugeführt werden. Derartige Gefahren, die gesundheitsgefährdend sind, können in einem «erweiterten» CCP-System behandelt werden.
Private Zertifizierungen
Dr. Marco Jermini, Kantonschemiker des Kantons Tessin und Vizepräsident des Verbands der Kantonschemiker der Schweiz (VKCS), verglich in seinem Referat die Anforderungen der gesetzlich geforderten Selbstkontrolle und der privaten, von der GFSI (Global Food Safety Initiative) anerkannten Zertifizierungsstandards. Fazit: In Bezug auf die abgedeckten Themen im Bereich der technischen Anforderungen der GHP und HACCP gibt es eine sehr gute Übereinstimmung der privaten Standards mit dem Lebensmittelrecht. Im Bereich der Managementsystemanforderungen existiert hingegen nur eine teilweise oder gar keine Übereinstimmung: Im Lebensmittelrecht sind Bereiche, die die Lenkung des Unternehmens betreffen, etwa die Festlegung der Rollen und Verantwortlichkeiten, die Planung der Ressourcen, die Struktur und das Management des Dokumentationssystems etc. nicht umschrieben. Gegenüber privaten Standards gibt es auch Vorbehalte. Etwa, dass diese nur für die Industrie oder Grossbetriebe anwendbar seien, dass es keine risikobasierten Inspektionen gibt und dass in der Regel angemeldete Audits durchgeführt werden. Ein weiterer Vorbehalt betrifft die Kompetenzen der Auditoren. Private Zertifizierungsstandards und amtliche Kontrollen hätten zum Teil unterschiedliche Ziele, wobei ein gemeinsames Ziel die Lebensmittelsicherheit darstelle. Es könnte daher sowohl für die Industrie wie auch für die Behörden interessant sein, Synergien zur Vermeidung von Doppelspurigkeiten zu suchen.