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«Verhandeln ist ein People’s Business»

Botschafter Markus Schlagenhof ist Chefunterhändler für die Handelsabkommen der Schweiz. Er wird an der Fachtagung «Brennpunkt Nahrung» vom 7. November 2023 referieren. foodaktuell hat mit ihm über bilaterale Abkommen und die aktuelle Bedeutung der WTO gesprochen.

Markus Schlagenhof. (wy)

Herr Schlagenhof, Sie sind eben aus Indien zurück. Was haben Sie dort gemacht?
Markus Schlagenhof: Wir waren zum Ministertreffen der G-20 Länder im Bereich Handel und Investitionen eingeladen. Das hat es uns ermöglicht, ein Speed-Dating zu machen und Kontakte zu pflegen und neue aufzubauen. Wir haben das verbunden mit den Verhandlungen mit Indien für ein Freihandelsabkommen. Seit dem letzten Herbst haben sich die Bemühungen stark intensiviert. Indien ist zur Einsicht gekommen, dass es sich auch in globale Wertschöpfungskette integrieren muss, es ist sich aber auch seiner Bedeutung bewusst. Indien ist kein einfacher Verhandlungspartner.
Was bringt ein Abkommen mit Indien der Schweizer Wirtschaft?
Tarifär gesehen wird es auf dem indischen Markt Chance für unsere Unternehmen geben, weil es ein heute noch geschützter Markt mit hohem Diskriminierungspotenzial ist: Indien ist auch mit der EU, mit Grossbritannien, Australien und Kanada am Verhandeln. Wenn diese Länder einen präferenziellen Zugang haben und die Schweiz nicht, haben Schweizer Unternehmen einen Wettbewerbsnachteil, wenn sie hohe Zölle bezahlen müssen. Heute werden beispielsweise für Schokolade in Indien Zölle von bis zu 33 Prozent erhoben.
Die Schweizer Landwirtschaft hat nichts zu befürchten?
Nein. Indien muss in erster Linie die eigene Bevölkerung ernähren. Reis und Zucker werden zwar in grossem Stil produziert und exportiert. Aber beim Zucker ist klar, dass der Grenzschutz der Schweiz nicht in Frage gestellt wird.
Wie häufig sind Sie unterwegs, wie häufig in Ihrem Büro in Bern?
Das ist phasenweise unterschiedlich. Im Juni und Juli ist es in der Regel sehr intensiv, dann wieder im September und Oktober, dann wird es ruhiger, ab Februar zieht es wieder an. Ich bin im Schnitt einmal im Monat auf einer längeren Reise im Ausland, dazu kommen kleinere Reisen nach Genf, Brüssel oder nach Paris.
Wie anstrengend sind die Auslandreisen?
Das sind jeweils sehr anstrengende Tage. Einerseits die Verhandlungen selber, dann vielleicht soziale Verpflichtungen am Abend, wenn man zum Abendessen eingeladen wird, und zuletzt die Büroarbeit, die auch noch erledigt werden muss. Das ist zwar physisch oft streng, aber es ist letztlich auch eine Einstellungssache.
Wie hat die Covid-Pandemie Ihre Arbeit verändert?
Verhandeln ist ein «People’s Business». Corona hat uns gezeigt, dass man über Videocalls zwar viel erreichen kann. Und die Phase nach Corona hat bestätigt, dass rein virtuell nicht immer die gewünschten Fortschritte gemacht werden können. Wenn ich einem Verhandlungspartner im Vertrauen etwas erklären will, kann ich das persönlich viel besser, als wenn im Videocall 20 weitere Leute zuhören. Insgesamt hat sich die Arbeit während Covid sehr verlangsamt, weil in Videocalls mit manchen Ländern – beispielsweise bei Mercosur - fast keine Fortschritte zu erzielen sind.
Beim Abkommen mit Mercosur stand die Schweiz schon mal kurz vor dem Abschluss. Was ist passiert?
2019 hat man das Abkommen in der Substanz abgeschlossen. Bei ein paar Themen brauchte es noch Expertengespräche, zum Beispiel bei den Geografischen Angaben (GI) oder den Ursprungsregeln. Dann kam der Regierungswechsel in Argentinien. Die neue Regierung ist nicht ganz so handelsfreundlich und es wurden fast alle relevanten Posten neu besetzt. Und dann kam Corona, was die Lösungsfindung auch nicht vereinfacht hat. Jetzt sind wir daran, eine neue Dynamik hineinzubringen. Bundesrat Guy Parmelin war im Juli mit einer grossen Delegation in Brasilien. Man konnte ein gemeinsames Verständnis schaffen, was man bis wann erreichen will. Wir intensivieren die bilateralen Kontakte, virtuell, nach Möglichkeit auch physisch.
In der EU sind neue Diskussionen um ein Abkommen mit Mercosur aufgeflammt. Kann die Schweiz ein Abkommen vor der EU abschliessen?
Der politische Willen ist auf beiden Seiten da, das rasch zu dynamisieren, aber es ist schwierig, einen Zeithorizont zu geben. In der Substanz haben wir die Verhandlungen nach der EU abgeschlossen, das Ergebnis ist sehr gut, materiell teilweise sogar besser als dasjenige der EU - etwa, was den Marktzugang anbelangt. Im Agrarbereich konnten wir ein Abkommen abschliessen, das den agrarpolitischen Bedingungen Rechnung trägt, das ist nicht selbstverständlich. Früher forderte Mercosur als Voraussetzung von Verhandlungen, dass wir bereit sind, unseren Agrarmarkt zu öffnen. Dass sich dies geändert hat, ist ein sehr grosses Verdienst von alt Bundesrat Johann Schneider-Ammann. Die EU ist mit ihren Zugeständnissen substanziell weitergegangen, zum Beispiel bei Konzessionen für Fleischimporte.
Die Schweizer Käsebranche ist interessiert, nach Südamerika zu exportieren, stösst aber dort beispielsweise auf einheimischen Käse, der Gruyère genannt wird. Was ist hier die Lösung?
Das ist eines der schwierigen offenen Themen. Hier muss man eine Lösung finden mit zum Beispiel miteiner Frist, bis wann südamerikanische Käser ihre Produkte unter diesen Namen weiter verkaufen können.
Das Freihandelsabkommen mit Indonesien ist in Kraft, es hat wegen den Palmölimporten für grosse Diskussionen gesorgt. Wie läuft die Umsetzung?
Indonesien war nie ein traditioneller Herkunftsmarkt von Palmöl. Mit dem Abkommen werden bestehende Warenflüsse aus traditionellen Herkunftsländern nicht zwingend gleich umgelenkt. Es dauert eine Weile, bis die neuen Lieferanten gefunden sind. Bisher gab es vereinzelte Gesuche für Palmölimporte, die man bewilligen konnte, weil sie die Anforderungen des Abkommens erfüllen. Aber es ist so, wie wir erwartet haben: Der Schweizer Markt wird nicht mit Palmöl aus Indonesien überschwemmt. Dazu kommt, dass die Schweizer Industrie sich schon früh dazu verpflichtet hat, nachhaltiges Palmöl nach gewissen Standards zu importieren. Man hat mit dem Abkommen also eher bestehende Geschäftsmodelle codifiziert und damit klar signalisiert, dass der Schweizer Markt ein Markt für nachhaltige Palmöl ist.
Das Abkommen mit Indonesien wurde als Erfolgsmodell für mehr Nachhaltigkeit im internationalen Handel angepriesen. Ist es das?
Es ist grundsätzlich ein Modell, aber es gibt Grenzen: Ich muss ein Produkt haben, das bezüglich Nachhaltigkeit sensibel ist, das hohe Zollschranken hat, wo der Anreiz gross ist, nach gewissen Produktionsmethoden zu produzieren, wenn Zölle sinken. Ausserdem muss es einen anerkannten internationalen Standard geben, den wir referenzieren können. Ohne diese Voraussetzungen ist es schwierig, Nachhaltigkeit und Importkonditionen zu verknüpfen. Aber wir möchten durch die Referenzierung von solchen Standards auch das Bewusstsein schaffen. Idealerweise werden diese Standards irgendwann universell und in multilateralen Abkommen verankert.
Was bedeutet das Abkommen mit Indonesien für die Verhandlungen mit Malaysia, dem anderen grossen Palmöl-Lieferanten?
Wir haben Malaysia gegenüber stets klar gesagt, dass die mit Indonesien gefundene Lösung beim Palmöl der Benchmark ist - das Referendum gegen das Freihandelsabkommen mit Indonesien wurde relativ knapp mit 51,6% angenommen. Mehr oder etwas anderes auszuhandeln ist schwierig. Wir versuchen, das so mit Malaysia umzusetzen, aber der Verhandlungsprozess geht stockend vor sich.
Bisher haben wir von bilateralen Abkommen gesprochen. Multilaterale Abkommen, wie man sie früher bei den WTO-Ministerkonferenzen ausgehandelt hat, scheinen nicht mehr möglich zu sein.
Die WTO wurde gegründet, nachdem der Kalte Krieg beendet war und Nordamerika sich zu einer Freihandelszone zusammengeschlossen hatte. Aus dieser Aufbruchstimmung entstand die WTO und im Anschluss daran die Doha-Runde mit dem Ziel, den Handel bei Landwirtschaft, Industrie und Dienstleistungen weiter zu liberalisieren. Die Ministerkonferenz in Seattle 1999 war bereits die erste Vorwarnung, dass es zunehmend schwieriger werden würde. Mit der Blockbildung und dem wirtschaftlichen Erstarken von Ländern wie China, Brasilien, Indien und Südafrika wurde immer klarer, dass die Doha-Runde als Projekt nicht mehr umsetzbar ist, weil kein Konsens möglich ist.
Man hat dann begonnen, die «low-hanging fruits» zu pflücken. In Bali 2013 hat man das multilaterale Abkommen über Handelserleichterungen abgeschlossen als letztes multilaterales Abkommen, man hat in Nairobi eine Erweiterung des Informationstechnologieabkommens erreicht, das die Zölle von weiteren IT-Produkten beseitigt und die Exportsubventionen vollständig verboten. In Genf hat man letztes Jahr den ersten Schritt für ein multilaterales Fischereiabkommen machen können. Da hat man schon gewisse Meilensteine erreicht. Aber ohne eine umfassende Verhandlungsrunde wie die Doha-Runde ist es schwierig, in den Bereichen Industrie, Landwirtschaft und Dienstleistungen noch substanzielle multilaterale Reformen zu erreichen.
Aber es gibt weiterhin einen grossen Druck, dass bei der Inlandstützung im Agrarbereich reformiert wird. Die Industrieländer haben gewisse Rechte, ihre Produktion zu subventionieren, welche die Entwicklungsländer nicht in diesem Umfang erhalten haben. Die Entwicklungsländer möchten hier mehr Balance und machen grossen Druck machen. Momentan ist aber noch nichts spruchreif.
Die Schweizer Landwirtschaft und erste Verarbeitungsstufe hat in nächster Zeit bezüglich dem Thema Grenzschutz nichts zu befürchten oder? Das heisse Thema derzeit ist die Ökologisierung.
Das sehe ich auch so, ein isolierter Abbau des Grenzschutzes wird in nächster Zeit politisch kaum mehrheitsfähig sein. Ökologisierung ist richtig und wichtig. Man muss aber wegkommen vom Narrativ, dass inländische Produkte per se nachhaltig und importierte per se nicht nachhaltig sind. Man weiss, dass Transporte einen marginalen Teil des ökologischen Fussabdrucks eines Produktes ausmachen. Den grössten Teil macht die Produktion selbst aus.
Es gibt auch andere Gründe, eine inländische und regionale Produktion zu unterstützen.
Klar. Ich denke, niemand stellt eine produzierende Landwirtschaft in der Schweiz in Frage. Aber wir werden nie 100 Prozent Selbstversorgung haben, das wäre definitiv nicht nachhaltig. Wir sind auf Einfuhren angewiesen. In der Agrarpolitik geht es darum, eine sinnvolle Balance zu finden.
Links-grüne Kreise, aber auch bäuerliche Kreise wünschen, dass bei den Importregeln vermehrt Kriterien der Nachhaltigkeit zum Zug kommen, so auch bei der abgelehnten Fair-Food-Initiative.
Die Handelspolitik ist nicht immer das richtige Instrument, um mehr Nachhaltigkeit zu erreichen. Mit einem Handelsabkommen kann ich vor allem die Einhaltung von internationalen Verpflichtungen erzwingen und Verstösse sanktionieren. Mir scheint es der falsche Ansatz, via Handelsabkommen eine Sanktionierung in einem Nachhaltigkeitsbereich einführen, wenn es für die zugrundeliegende Verpflichtung etwa bei der Internationalen Arbeitsorganisation ILO oder beim Pariser Klimaschutzabkommen selber keine Sanktionierungsmöglichkeit gibt.
In unseren neuen Freihandelsabkommen schlagen wir unseren Partnern jeweils die Einsetzung eines Expertenpanels vor, das Verstösse im Nachhaltigkeitsbereich prüfen und Empfehlungen abgeben kann. Wir sind der Überzeugung, dass man im Bereich Nachhaltigkeit partnerschaftliche Lösungen finden und die Länder auf dem Weg unterstützen muss. Nachhaltigkeit bedeutet auch nicht in allen Ländern das Gleiche. Manchmal entsteht der Eindruck, dass wir Nachhaltigkeitsimperialismus betreiben.
Der Ukraine-Krieg hat dafür gesorgt, dass die Versorgung und der Schutz der eigenen Wirtschaft in vielen Ländern wieder wichtiger werden. Auch die USA sind wieder sehr protektionistisch.
Corona und der Krieg in der Ukraine haben vor allem gezeigt, dass die Verletzlichkeit der Lieferketten massiv zugenommen hat. Kleine Engpässe irgendwo haben grosse Auswirkungen. Man muss sich diversifizieren, um nicht einseitig von gewissen Ländern abhängig zu sein.
Die USA setzt mit dem Inflation Reduction Act stark auf Industriepolitik, es sollen Lieferketten zurück in die USA geholt werden. Die Schweiz betreibt traditionellerweise praktisch keine Industriepolitik. Einzelne Technologien zu fördern, liegt nicht in der DNA der Schweizer Wirtschaftspolitik. Sie ist gut aufgestellt, weil sie ein grosses Netz von Freihandelsabkommen hat, das es ermöglicht, zu diversifizieren.
Die Schweiz hat ein Abkommen mit China abgeschlossen. Viele Exporteure, auch aus der Lebensmittelbranche, sind ernüchtert: Gesetzliche Willkür macht den Handel in China weiterhin schwierig.
Das hat vielleicht mit falschen Erwartungen zu tun. So ein Abkommen kann nicht schrankenlosen Handel bieten, das war immer klar. Damit kann man Zölle abbauen, Zollverfahren und manche technischen Vorschriften erleichtern, aber es wird nie möglich sein, von A bis Z einen präferentiellen und bedingungslosen Marktzugang zu erhalten. Relevant ist, dass man gegenüber anderen Mitkonkurrenten nicht diskriminiert wird.
Die Schweiz hat schon zwei Anläufe genommen für ein Abkommen mit den USA. Was ist daraus geworden?
Unter der Regierung Trump haben wir exploriert, was die Möglichkeiten sind. Diese konnte aber nicht abgeschlossen werden. Unter der Regierung Biden haben sich diese Gespräche nun in Richtung sektorielle Stärkung der Handelsbeziehungen entwickelt. Beim ersten Versuch 2005 hatten die USA absolute Vorstellungen von einer Öffnung der Agrarmärkte. Solche Dinge müssen geklärt sein, bevor man mit Verhandlungen beginnt. Es ist klar, dass wir im Rahmen der bestehenden Agrarpolitik verhandeln.
Ebenso klar ist, dass für die Regierung Biden Abkommen mit Marktzugang nicht erwünscht sind. Für die Schweiz wäre ein verbesserter Marktzugang insbesondere dann wichtig, wenn sie gegenüber anderen Ländern diskriminiert wäre. Das ist derzeit nicht der Fall.
Was ist das nächste Dossier auf Ihrem Tisch, wohin geht die nächste Reise?
Derzeit hat der Prozess mit Indien sehr stark an Dynamik gewonnen. Ich war im Juli und August in Indien und weitere Treffen sind geplant. ABer auch Thailand ist ein Prozess, der sehr gut läuft. Wir haben regelmässige Verhandlungsrunden und einen Fahrplan. Es ist realistisch, dass man diese Veerhandlungen in absehbarer Zeit abschliessen kann.
Wie interessant ist Thailand für Schweizer Lebensmittelexporteure?
Man sollte den Markt nicht unterschätzen. Die asiatischen Märkte haben zwar keine Milchprodukte-Kultur, aber beispielsweise für Kaffee und auch andere Verarbeitungsprodukte ist Thailand ein sehr interessanter Markt. Man sieht heute schon verschiedene Schweizer Produkte in den Läden.
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Im Dienst der Handelspolitik 
Botschafter Markus Schlagenhof (*1965), lic. rer. publ. HSG, LL.M., Delegierter des Bundesrates für Handelsverträge, Leiter des Leistungsbereichs Welthandel in der Direktion für Aussenwirtschaft seit 1. September 2016. Zuvor leitete er das Ressort WTO im Leistungsbereich Welthandel. Von 2008 bis 2012 führte er das Ressort Internationaler Warenverkehr innerhalb des Leistungsbereichs Aussenwirtschaftliche Fachdienste, in welchem er ab 2006 als stellvertretender Leiter tätig war. 2001 wurde er zur Schweizerischen Botschaft in London als stellvertretender Leiter der Wirtschaftsabteilung detachiert. Zuvor war er von 1998 bis 2001 stellvertretender Leiter im Ressort Technische Handelshemmnisse. 1995 trat er ins Bundesamt für Aussenwirtschaft (BAWI) ein und arbeitete als wissenschaftlicher Mitarbeiter im Ressort WTO.
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Brennpunkt Nahrung
Die 9. Fachkonferenz Brennpunkt Nahrung findet am 7. November 2023 unter dem Titel «Globalisierung – Abbruch, Umbruch oder Aufbruch?» statt. Neben Markus Schlagenhof werden unter anderem folgende Referenten auftreten: Nadja El Benni («Ernährungssicherheit in der Schweiz»), Frank Arendt, Chief Procurement Officer der Migros Industrie («Genug auf den Tellern trotz bebender Tische»), Martin Keller, CEO Fenaco («Sichere Versorgung in unsicheren Zeiten»), Lorenz Mayr («Durch klimaangepasste Landwirtschaft die Resilienz in der Lande- und Ernährungswirtschaft erhöhen»).

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